Los (inevitables) sobrecostos en los proyectos de infraestructura pública

Sobrecostos proyectos infraestuctura

Veamos por qué ocurren y cuáles son las consecuencias de los sobrecostos en los proyectos de infraestructura pública.

Existe amplia evidencia internacional sobre la ocurrencia de sobrecostos en los proyectos de infraestructura pública, principalmente en el ámbito del transporte (ferrocarriles, carreteras, túneles, puentes, aeropuertos) y también en otros tipos de proyectos. Las estadísticas son de larga data y afectan tanto a países desarrollados como a los del tercer mundo o en vías de desarrollo.

Algunas cifras para ilustrar y matizar la discusión. Cuando se concluyó el Canal de Suez en 1869, los costos de su construcción resultaron 20 veces las estimaciones de costos preliminares y 3 veces el costo total previsto al inicio de la construcción. Por su parte, el Canal de Panamá, inaugurado en 1914, tuvo sobrecostos entre un 70 y un 200%. Y si examinamos otros proyectos emblemáticos tales como el Ópera House de Sydney, veremos que tuvo un sobrecosto de 15 veces los costos previstos al inicio del proyecto.

Por otra parte se pueden mencionar a proyectos de índole tecnológico, como el diseño del avión Concorde, que tuvo un costo final de 12 veces el presupuesto inicial.

Ahora bien, los casos descritos son excepcionales y no es difícil entender que experimentaran sobrecostos, cada uno por distintas razones, en retrospectiva previsibles, aunque no de la magnitud que resultaron.

El escalamiento de los costos en los proyectos públicos tradicionalmente se ha medido (y es la práctica internacional aceptada) determinando la diferencia entre los costos reales de la obra terminada y el presupuesto inicialmente aprobado, al momento de darle el vamos al proyecto.

Utilizando estos criterios, el investigador danés Bent Flyvbjerg publicó en 2002, un estudio estadístico (*) que incluyó 238 proyectos de infraestructura de transporte, sobre un período de 70 años, con una inversión total de 90 billones de dólares norteamericanos, donde mostró que en promedio los sobrecostos alcanzaron un 28%, con una desviación estándar de 39.

Adicionalmente el estudio determinó que 9 de cada 10 proyectos tenían proyecciones de costos subestimadas y que la probabilidad de que cualquiera experimentase sobrecostos era de un 86%. Con lo cual demostró estadísticamente que la subestimación de los costos de inversión en los grandes proyectos de infraestructura es una realidad universal.

Razones de estos errores

¿Qué explicaciones existen para estos errores? Las hay, y de varios tipos: técnicas, económicas, psicológicas y políticas.
Las razones de tipo técnico tendrían su origen en datos básicos inadecuados, en una falta de experiencia en los equipos de diseño o en su dirección, en errores involuntarios y otros.

Sin embargo, del análisis de la estadística y la lógica, esta no parece ser una explicación plausible de la consistencia en los sobrecostos experimentados (falta el grado de aleatoriedad).

Las razones de tipo económico (subestimación de costos y sobrestimaciones de beneficios) pueden tener dos vertientes: intereses particulares que se benefician con el proyecto, o personeros públicos con intereses políticos propios o en beneficio de sus electores.

En cualquiera de las circunstancias existen violaciones a la ética, la moral y la fe pública y si bien explican las subestimaciones, estas razones no son tolerables y en general serán expuestas y rechazadas.

Las razones psicológicas intentarían explicar proyecciones sesgadas como producto de un “optimismo”, ya fuese de los equipos de proyecto o de parte de las autoridades que lo impulsan. Este tipo de sesgos se habría mantenido en el tiempo y la razón estriba en que el incentivo por ser optimista es alto y las penalidades cuando las expectativas no se cumplen, bajas o no existen.

Las razones políticas parecen ser bastante claras y el citado artículo de Flyvbjerg reporta investigaciones que demostraron que los presupuestos fueron “forzados” a satisfacer los criterios económicos para su aprobación. Estas son prácticas difíciles de controlar. En todas las latitudes hay ejemplos sobre estas decisiones “estratégicas”.

Finalmente, para conocer algunas experiencias chilenas les recomiendo leer en el texto publicado por el Instituto de Ingenieros de Chile: “Factores condicionantes del éxito en proyectos de inversión”, los casos del proyecto del Colector Esval, el proyecto del Transantiago, y el proyecto Merval. Que son casos reales de proyectos de infraestructura pública en Chile, con interesantes enseñanzas.

(*) Bent Flyvbjerg, Mette Skamris and Soren Buhl, Underestimating Costs in Public Works Projects, Error or Lie?, Journal of the American Planning Association. Vol 68, N°3, 2002.

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Ricardo Nicolau
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