Contratos de Asociación Público-Privada (APP): ¿cuáles son sus riesgos?

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Uno de los desafíos de los contratos APP es determinar y asignar correctamente los riesgos. De esta forma la alianza público-privada logrará maximizar el valor del proyecto.

La participación de asociaciones público-privadas en la construcción o complementación de las necesidades de infraestructura pública se ha popularizado en el mundo a partir de la última década del siglo pasado.

Estos contratos APP, también denominados concesiones de obras públicas, concentran bajo un solo contrato de largo plazo, las inversiones requeridas y las subsiguientes prestaciones del servicio.

De esta manera un inversionista privado financia, construye, opera y mantiene la infraestructura requerida, por un período largo de tiempo (típicamente 15, 20 o más años) al término del cual transfiere los activos al Estado.

Dependiendo del tipo de infraestructura o servicio, los ingresos del concesionario provienen de una tarifa que pagan los usuarios, como los peajes en las autopistas, o recibe pagos periódicos del gobierno, como en el caso de las cárceles concesionadas.

Las características más determinantes de estos contratos de APP son:

  • los largos plazos
  • la significativa transferencia de los riesgos y de las responsabilidades de la administración pública a los gestores privados
  • la retribución económica del contrato esta normalmente asociada a la demanda por los servicios que prestan

Contratos APP: Riesgos

Así, sin mucho análisis, se puede intuir que los diferentes riesgos involucrados constituyen el elemento clave a entender y administrar en estos contratos. La disyuntiva es cómo asignar los diferentes riesgos, que ocurrirán o sobrevendrán durante el desarrollo del contrato, entre el Estado, el concesionario o los usuarios del proyecto.

El criterio básico para la asignación o distribución de los riesgos debiese ser siempre aquel que maximice el valor para el proyecto, teniendo presente las preferencias de los contratantes. Este es un principio bastante general, pero conduce a que, por regla general, el riesgo debe ser asignado a aquella parte que mejor puede administrarlo, controlarlo, mitigarlo o soportarlo.

Entonces, si bien el criterio de distribución de los riesgos parece simple de aplicar, en la práctica ello no resulta tan sencillo ya que los contratos APP son complejos.

Tipos de riesgos

Veamos por qué, analizando algunos de sus riesgos:

(1) Riesgos asociados a la construcción y sus plazos y costos

Estos son riesgos que claramente debe asumir el inversionista pues, en circunstancias normales, están bajo su control. De otro lado, los potenciales ahorros y/o acortamiento de los plazos de construcción, son incentivos que hacen atractivo asumir el riesgo. ¿Pero quién asume los costos, cuando el mandante no hace entrega oportuna de los terrenos para construir (caso de expropiaciones); o bien dilata las aprobaciones de los diseños para construir?

(2) Los riesgos asociados a la mantención y la operación de la concesión y la calidad del servicio a prestar.

Son todos riesgos que naturalmente debe asumir el concesionario.

(3) El mayor riesgo en muchas concesiones es el comportamiento de la demanda futura.

En general este riesgo, por su gravitación en el equilibrio económico del contrato, en ocasiones se intenta acotar. ¿Cómo? Garantizando una demanda mínima que limite las potenciales pérdidas. Y como contrapartida, a veces, cuando la demanda excede un cierto umbral, se comparten las mayores utilidades. También existen mecanismos que permiten obviar la incertidumbre en la demanda futura empleando fórmulas de asignación del contrato tales como el “mínimo valor presente de los flujos”. Valor que, con tarifas fijas, se alcanzará en un plazo que depende de la demanda, y que fijará la extinción del contrato.

Riesgos imprevisibles

Para concluir, comentaremos sobre aquellos riesgos imprevisibles, tales como un gran terremoto o una pandemia. Este último ha puesto en las noticias las fuertes controversias entre el Estado y los concesionarios de aeropuertos, ya que el impacto en sus ingresos, producto de la pandemia, ha sido muy severo y difícilmente recuperable dado que sus contratos son de plazos fijos y no contemplan mecanismos de ajuste por riesgos sobrevinientes.

 

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